У каждого человеческого института есть истоки, и гражданское управление является результатом постепенной эволюции точно так же, как брак, промышленность и религия. Начиная с древних кланов и первобытных племен, сменявшие друг друга типы человеческого управления постепенно возникали и исчезали вплоть до появления тех форм социального и гражданского регулирования, которые характеризуют вторую треть двадцатого века.
По мере постепенного образования семейных ячеек, в организации клана—объединении единокровных семей—были заложены основы управления. Первым настоящим правительством стал совет старейшин. Эта регулятивная группа состояла из стариков, отличившихся каким-либо образом. Мудрость и опыт издавна ценились даже дикарями. Наступил длительный период господства старейшин. Олигархия стариков постепенно вылилась в идею патриаршества.
В древнем совете старейшин заключался потенциал всех властных функций—исполнительной, законодательной и судебной. При толковании действующих нравов совет являлся судом; определяя новые формы общественных обычаев, он становился законодательным органом; вводя в силу новые приказы и законы, он представлял собой исполнительный орган. Глава совета старейшин стал одним из прообразов появившегося впоследствии вождя племени.
В некоторых племенах советы состояли из женщин, и женщины время от времени возглавляли многие племена. Некоторые племена красных людей сохранили учение Онамоналонтона в своей приверженности единогласному правлению «совета семи».
Человечество с трудом усваивало ту истину, что в обществе, где нет единства, невозможно решать ни мирные, ни военные вопросы. Примитивные «совещания» редко приносили пользу. Люди давно поняли, что армия, возглавляемая группой предводителей различных кланов, была неспособна противостоять войску, во главе которого стоял один человек. Война всегда создавала царей.
В первое время военачальники выбирались только для военной службы. При наступлении мира они сдавали некоторые свои полномочия, а их обязанности принимали более мирный характер. Однако постепенно они начали посягать и на мирное время, стремясь продлить свое правление на период между войнами. Они устраивали так, чтобы войны следовали друг за другом без больших интервалов. Эти древние главнокомандующие не любили жить в мире.
В более поздние времена некоторые вожди избирались не для военной, а иной службы, и критериями отбора являлись необычайные физические данные или выдающиеся личные качества. У красной расы нередко было два типа вождей: мирные племенные вожди и наследные военачальники. Мирные правители являлись также судьями и учителями.
Во главе некоторых древних общин стояли шаманы, которые часто выполняли функции вождей. Один и тот же человек мог исполнять обязанности жреца, врача и правителя. Нередко древние царские знаки отличия первоначально являлись символами или эмблемами, украшавшими одежду жрецов.
Таков путь постепенного становления исполнительной власти. Советы кланов и племен продолжали выполнять совещательную функцию, являясь также предшественниками появившихся позднее законодательной и судебной ветвей. В настоящее время все эти формы примитивного управления существуют у различных африканских племен.